Школа: лицевой внебюджетный счет или общественный фонд

Данная статья связана с двумя одновременно протекающими в системе образования процессами: экономической реформой, предусматривающей перевод школ на полную хозяйственную самостоятельность, и развитием общественной линии управления школой.

Протекающая реформа нацелена на превращение бюджетных средств в объекты непосредственного управления администраций школ и на упорядочивание денежного обращения через структуры казначейства. Вероятно, с общеэкономических соображений это позитивный шаг, но… В штатные расписания школ пока не введены должности экономистов, бухгалтеров, кассиров и не выделен соответствующий фонд оплаты труда (Здесь и далее мы оперируем данными из муниципальной системы общего образования г. Ростова-на-Дону). На недоумения директоров школ: «Из каких источников платить зарплату новым сотрудникам?» следует ответ: «Деньги находите сами!...» До введения новшеств районная бухгалтерия численностью примерно 10 человек вполне справлялась с учетом и отчетностью о хозяйственной деятельности 10-15 школ. Теперь этим станут заниматься втрое больше людей с неизбежным перераспределением денежных средств в ущерб основным работникам – учителям.

Возникают вопросы: Столь ли необходима скоротечная реформа? Рассчитывалась ли «цена вопроса»? Определялись ли источники финансирования новых затрат? Оценивался ли экономический эффект?... И для них есть веские причины. Право перехода на полную хозяйственную самостоятельность у школ появилось давно, но, например, в Ростове-на-Дону им воспользовались не более 8% школ - несмотря на настойчивые требования, большинство директоров предпочли пользоваться услугами районных бухгалтерий, понимая, что в реальной ситуации это невыгодно.

Просматривается явное противоречие между проводимыми мерами и одним из канонов синергетики - «практически недостижимо жесткое обусловливание и программирование тенденций эволюции сложноорганизованных систем (к числу которых, безусловно, относится школа) – речь может идти лишь об их самоуправляемом развитии посредством верно топографически конфигурированных резонансных воздействий».

Чётко просматривается доминанта государственных, внешних по отношению к школе интересов. Подтверждением тому являются требования открыть внебюджетные счета, а всю финансовую деятельность, в том числе по платным образовательным услугам, вести под контролем и сопровождением госструктур и казначейства. Оправдались ранее высказанные по этому поводу прогнозы – у школ действительно возникли проблемы, существенно тормозящие развитие внебюджетной сферы. В этом плане теория говорит следующее: основной потенциал саморазвития сложноорганизованных систем находится на младших иерархических уровнях (в данном случае на уровне конкретных школ); внутренние связи младшего уровня сильнее внешних связей, а модернизация системы в целом приводит к позитивному итогу в том и только том случае, если первоочередным порядком нацелена на усиление внутренних связей, начинается с младшего системного уровня и предполагает преимущественное удовлетворение внутренних потребностей его субъектов (в данном случае основных участников образования – учащихся, родителей и учителей).

Позитивным моментам проводимой фактически административно-командной реформы сверху является то, что экономисты и государственные структуры управления вскорости получат исчерпывающую информацию о реальном финансовом состоянии школ и это повлияет на решение главной проблемы общего образования - доведение оплаты труда учителей до уровня не ниже среднего по промышленным отраслям.

Усиление регулирующего и контролирующего влияния государства на внебюджетную деятельность школ затрагивает более сложное и, как свидетельствуют результаты новейших исследований, более важное направление модернизации образования – развитие общественного участия в управлении школой. Есть все основания полагать, что происходящие экономические преобразования могут отрицательно сказаться на становлении действенного и в полном смысле этого слова государственно-общественного управления школой.

Пример США показал, что безраздельное казенное руководство государственными школами неизбежно влечет за собой падение качества образования, рост асоциальных явлений (наркомания, детская преступность), и что немаловажно, снижение эффективности бюджетных ассигнований. Вывод аналитиков в этом отношении однозначен: вложения средств в систему с административной подсистемой управления (а не познающей, мультиустойчивой, саморазвивающейся) экономически бесперспективны – деньги уйдут на экстенсивный рост материальных системных ресурсов, но не на качественное развитие. В отношении российской школы вывод отечественных экономистов такой же.

В развитых странах привлечение родителей, спонсоров и общественных организаций к управлению школой давно стало компонентом государственной политики и предметом скрупулезного законотворчества. Так в Англии 15 лет назад были начаты активные мероприятия по изменению общественного сознания, по привлечению школьных советов к решению финансовых, кадровых и других вопросов деятельности школ коренного порядка. Так принятие бюджетного плана стало предметом обсуждения и утверждения Управляющего совета лишь по согласованию с администрацией школы, а назначение директора - исключительной прерогативой представительного органа общественности (Одним из итогов английских реформ, представляющим несомненный интерес для отечественных школ, является многостраничное «Руководство для управляющих советов и директоров школ», русский перевод которого можно найти на сайте «Общественное участие в управлении школой» boards-edu.ru). Высокие оценки специалистами даны современному образовательному законодательству ФРГ, ЮАР. Здесь подчеркнуто глубокое и разносторонне участие школьных советов в принятии ключевых управленческих решений.

Такие же процессы протекают и в российском образовании. В ближайшее время ожидается появление в законе «Об образовании» новой статьи 35.1 - «Особенности управления государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями». Она предусматривает создание Управляющих советов школ, наделенных полномочиями участвовать в определении «значимых составляющих образовательного процесса», «согласовывать смету расходования средств, полученных образовательным учреждением от уставной приносящей доходы деятельности и из внебюджетных источников», и обязанностью «содействовать привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения». Очевидно, после принятия изменений в законе «Об образовании» последуют утверждение Положения об Управляющем совете и изменение Типового положения об образовательном учреждении, проекты которых размещены на сайте boards-edu.ru.

Статья 35.1 является статьей Федерального Закона и этот статус диктует подходы к ней как к своду норм, обеспечивающих наиболее эффективные условия для развития школ и определяющих важнейшие факторы объективного роста качества общего образования. То есть подходы, такие же как к законам естествознания, которые гарантируют заданное следствие при соблюдении заданных условий (причин).

Существенные подвижки в отношении общественной линии управления школой в России и за рубежом начались практически одновременно. Так еще в 1989 году приказом №667 Председателя Госкомитета СССР по народному образованию Г. А. Ягодина было введено новое «Положение о совете средней общеобразовательной школы», существенно расширяющее права и обязанности представительного органа управления школой. Однако, в отличие от западных стран, к заметным сдвигам это не привело. В подавляющем своем большинстве школьные советы остались атрибутами мало чем изменившейся жесткой государственной системы управления.

Примечательно то, что по содержанию «Положение о совете средней общеобразовательной школы» во многом совпадает с новой статьей закона «Об образовании». А в связи с этим возникает вопрос: почему действующий в течение 15 лет документ существенно не повлиял на характер управления школой. Несмотря на разницу в статусе отраслевого приказа и нормы Закона Российской Федерации, одновременно возникает и сомнение: не постигнет ли та же участь статью 35.1.

По нашему мнению, причина неэффективности приказа Госкомитета связана с тем, что со стороны вертикали управления не было предпринято реальных усилий по созданию механизмов, обеспечивающих реализацию прав и обязанностей, определенных Положением. Не было «верно топографически конфигурированных резонансных воздействий» на систему образования, обеспечивающих эффективное «самоуправляемое развитие» советов школ. Есть основания полагать, что без адекватных мер и новые правовые нормы могут оказаться чем-то напоминающими общий вид или макет нового, полезного, привлекательного сооружения без инженерных чертежей, технологической документации, планов, смет и т.п., то есть - комплекса документов, без которых невозможно появление чего бы то ни было нового.

Следует заметить, что условия для возникновения (а точнее самовозникновения) таких механизмов по сравнению с 1989 годом значительно ухудшились. Взаимное отторжение родительской общественности, школы и государства стало глубже и многообразней. По оценкам педагогов в настоящее время доля родителей, равнодушно и даже агрессивно относящихся к школе, составляет более 50% и неуклонно растет. Трудно заинтересовать работой в школьных советах людей, обладающих знаниями и опытом организационной и хозяйственной работы – у людей, серьезно относящихся к делу, не появляется энтузиазма принимать участие в обсуждении уже принятых и утвержденных «вверху» решений, зачастую расходящихся с коренными интересами и потребностями учащихся, родителей, учителей.

Рассмотрение всех аспектов, связанных с функциями школьных советов, выходит за рамки задач данной статьи. Остановимся лишь на одном, с нашей точки зрения главном – на механизме общественного участия в организации и финансировании сферы дополнительного образования. Роль этого направления школьной деятельности отражена во многих публикациях, в том числе в материалах Национального фонда подготовки кадров, и сводится к тому, что без качественного дополнительного образования, обеспечивающего развитие природных способностей учащегося, бессмысленно говорить о современном образовании в целом.

Остановимся на сравнительных характеристиках двух механизмов обращения денежных средств, направленных на финансирование дополнительного обучения:
а) через внебюджетный счет школы в соответствии с Постановлением Правительства «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования»;
б) на основании прав и обязанностей граждан, объединений граждан, общественных фондов, предоставленных Гражданским кодексом и законом «Об общественных объединениях».

Допустим, родители обратились к школе с просьбой организовать дополнительное обучение 10 учащихся и договорились о цене часа групповых занятий – 50 рублей за одного школьника (средней для крупных городов рыночной цене) и определили условие - учитель должен получать за один час работы 150 рублей «чистыми деньгами» (Практика показала, что в Ростове-на-Дону меньшая сумма не стимулирует развитие сферы дополнительного образования ).

Проанализируем калькуляции для двух рассматриваемых случаев.

Калькуляции в первом случае у педагогов сразу же вызывает отторжение, а у родителей удивление - выплата рубля зарплаты по Единой тарифной сетке (ЕТС) должна сопровождаться перечислением в казну двух рублей налога на прибыль. Ясно, что экономисты госструктур не упустили тот факт, что в настоящее время объективная рыночная цена часа учительского труда составляет сумму от 50 до 300 и более рублей в расчете на одного учащегося, в то время как государство в состоянии заплатить за обучение одного школьника в течение часа лишь около 5 рублей (Средняя сумма годовых затрат на обучение одного школьника в РФ равна примерно 5000 рублей, в течение года учащийся присутствует с округлением до порядка величины на 1000 уроках.).

Следует отдать должное тем, кто всерьез рассматривает дополнительное образование как высокорентабельную область деятельности государственных образовательных учреждений. Однако высока вероятность негативных последствий от обращения правовыми, административными и иными средствами «нивы разумного доброго вечного» в субъект рыночных отношений, а знания из абсолютной ценности - в предмет торга, купли, продажи. Подход же, когда учитель дополнительным трудом зарабатывает деньги для казны, а родитель тому способствует, был бы иным, если бы достойны были заработная платы педагогических работников и материальная обеспеченность рядовых граждан.

Практически, в бюджет школа должна отдать денег в несколько раз больше, чем может оставить себе на развитие.

По закону «Об образовании» школы имеют право на налоговые льготы. Но как было отмечено, государственные органы платную дополнительную деятельность относят к коммерческой (предпринимательской) и без ведома администраций школ снимают с расчетных (лицевых) счетов налог на прибыль, предлагая спорные вопросы решать судебным порядком. Перспектива выигрыша арбитражного суда школой очевидна. Очевидно и то, что предусмотренный реформой казначейский контроль внебюджетных средств не оставит школам ни малейшего шанса отстоять права, предоставленные законом «Об образовании».

Выгоды от обращения внебюджетных средств через общественные фонды.

Во-первых, и это может показаться парадоксальным, именно Налоговый кодекс РФ защищает деньги общественного фонда от непроизводительных расходов, освобождая средства, внесенные на развитие образования, от налога на добавленную стоимость, налога на прибыль. Финансовая деятельность фонда по поддержке образования, в отличие от государственной школы, де-юре и де-факто предпринимательской быть не может.

Во-вторых, порядок обращения как бюджетных, так и внебюджетных средств в школе регламентируется множеством общефедеральных, отраслевых и местных инструкций. Фактически после поступления на счет школы внебюджетные средства обращается в государственную собственность и подлежат распределению в соответствии с ЕТС, положениями о котировках и т.п. Фонд оперирует общественной собственностью и руководствуется при этом федеральными законами преимущественно прямого действия. Общественные фонды «свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности» (Ст. 15 закона «Об общественных объединениях») и вправе не учитывать требования отраслевых инструкций и подзаконных актов, обязательных для госучреждений.

В-третьих, и это играет принципиально важную роль в отношении развития управляющих функций школьных советов, в общественном фонде его учредители, участники, просто родители и общественные органы, представляющие их интересы, обладают реальными правами и возможностями: а) определять порядок распределения денежных средств; б) влиять на кадровый состав совещательных, исполнительных и контролирующих органов фонда; в) получать документально подтвержденную информацию о движении денежных средств, необходимую для принятия взвешенных управленческих решений.

В пользу изложенного говорит и следующее. В свое время, убедившись в способности отечественных госструктур бесследно «растворить в песке» $17,5 млрд., выделенные ельцинскому правительству на развитие РФ, международные кредиторы решили финансирование российского образования проводить через негосударственную структуру - Нацио-нальный фонд подготовки кадров. В Южном округе Москвы более трех лет эффективно действует общественный фонд «Просвещение», который оперирует родительскими деньгами более чем 200 школ. Такого же плана фонды есть в Сургуте, в Ростове-на-Дону, в других регионах РФ.

Таким образом, по соображениям здравого смысла, по действующему законодательству, по сложившейся общемировой тенденции бюджетные деньги, безусловно, должны обращаться в государственных структурах, а внебюджетные целесообразней аккумулировать и расходовать в негосударственных общественных объединениях.

Выше неслучайно было подчеркнуто самоуправляемое развитие. Это имеет прямое отношение к условиям, в которых Советы школ могут и должны обрести действенные управляющие функции, стать в полном смысле Управляющими.
По своей сути представительный орган родительской общественности является компонентом сложноорганизованной системы и по объективным законам освоить новые функции может лишь путем саморазвития. При этом внешнее резонансное воздействие на этот процесс может усилить динамику саморазвития, в противном случае – затормозить или вообще заморозить. Принципиально в этом плане следующее. Саморазвитие управляющего компонента любой системы подчиняется кибернетическому принципу, который гласит: управляющая подсистема должна быть адекватна управляемой системе. То есть в конкретном рассматриваемом случае Управляющий совет школы может развиться только вместе со школой, вследствие непосредственного участия в управлении этим развитием.

С нашей точки зрения, для эффективного саморазвития Управляющих советов общественный фонд как инструмент подсистемы управления представляет больше перспектив, чем внутришкольная экономическая служба. Но не только. Практика фонда «Просвещения» г. Москвы, собственный опыт авторов данной статьи показывает, что через систему общественных фондов можно с успехом решить одну из актуальных задач по развитию сферы дополнительного образования. Причем именно через систему, включающую в себя школьные и межшкольные общественные фонды, в которой проще найти оптимальную траекторию движения денег.

Роль межшкольного общественного фонда

1. Для школы с небольшим оборотом внебюджетных средств выгодней не создавать собственный фонд и не тратиться на содержание бухгалтерии, кассы, директората, а вести учет по договору с межшкольным фондом.
2. Во-вторых, и это возможно только в фондах, работающих с достаточно большим числом школ, есть реальная перспектива из доли отчислений в фонд организовать централизованное финансирование перспективных направлений дополнительного образования, оплатить работы учителей-новаторов и методистов, мероприятия по передаче опыта другим педагогам, тиражирование и распространение учебной информации и т.п. Тем самым обеспечить условия для развития наиболее востребованных учащимися и родителями видов и форм дополнительного обучения, создать банк качественных учебных материалов. То есть создать положительную обратную связь «деньги – учебная информация», которая формирует благоприятные условия для развития системных информационных ресурсов и, как следствие, для развития системных энергетических ресурсов – в данном случае источников поступления внебюджетных денежных средств.

Немаловажным видится и то, что в совещательные органы межшкольного фонда (Попечительский совет или его секции) как граждане могут войти специалисты, глубоко знающие проблематику дополнительного образования, обладающие руководящими полномочиями, необходимыми для эффективного, действенного, именно государственно-общественного управления важнейшим направлением развития образования.

В заключение остановимся на факторе противления, который очевиден, если речь идет о деньгах. По объективным причинам внешние по отношению к школе финансовые госструктуры и органы административного управления препятствовали, препятствуют и будут препятствовать попыткам общественности взять свои деньги под свой контроль. И в этой ситуации трудно ожидать каких-то существенных изменений, если в процесс демократизации школы не включатся силы, занимающиеся развитием в нашей стране принципов и форм открытого гражданского общества. В этом плане интерес представляет работа [9], в которой дан глубокий ретроспективный исторический анализ характера взаимодействия политической системы, системы образования и общества. Здесь показано, что около тысячи лет общеобразовательная школа финансировалась из двух источников - казны и oбщины - по В.И. Далю складчины, общего достояния. Государство в дела общественные не вмешивалось, а самые яркие примеры расцвета отечественного образования приходятся на периоды, когда между тремя упомянутыми системами возникало действенное социальное партнерство.

По нашему глубокому убеждению, физическое разделение источников финансирования школы при одновременном объединении двух областей ее деятельности – обучение по стандарту и дополнительное обучение, направленное на выявление и развитие природных способностей учащегося - создаст лучшие условия для развития общего образования, чем объединение в одну артерию бюджетных и внебюджетных средств при одновременном разделении сфер основного и дополнительного образования.

Источники информации

1. Г.Кравченко. Школа: коммерциализация или благотворительность. Учительская газета, 16.09.2003.
2. Г.Кравченко. Перспективы общественных объединений во внебюджетном финансировании школы. Справочник руководителя образовательного учреждения, 2003, №10
3. А. Пинский. Общественное участие в управлении школой: Школьные советы. – М.: Альянс Пресс, 2004.
4. И Абанкина, С Кириллова. Где исчезают школьные деньги, Российская газета, 24.03.2004.
5. А. Пинский. По штату. По окладу. По справедливости. Учительская газета, 09.03.2004.
6. А. Пинский. Новая школа: Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержанием общего образования. – М.: Издательство Высшей школы экономики.
7. Р.Китов. Управляющие советы школ: системные аспекты саморазвития. www.boards-edu.ru
8. Сайт www.ntf.ru
9. С. Суровов Политические системы и образовательная политика в современном мире. / Под ред. В.М. Долгова. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1999
.